站城融合背景下重点地区发展规划的逻辑与路径

在站城融合发展背景下，以现行两大类规划为基础编制城市重点地区的发展规划，难以协调和解决发展建设中各环节出现的问题。为了应对这种困境，本文探讨了一种折衷的发展规划编制逻辑与路径，即将组织主体转变为由发展改革委牵头，自然资源部门配合，强调参与主体的多元化，紧密结合城市轨道交通网络发展，构建“产业—土地—人口”的编制逻辑，形成全流程统筹、前置多元沟通与论证任务、构建政策与空间传导平台的编制路径，最终形成可以应对多场景的规划成果，促进站城融合，引导地区快速发展。可以发现，在适应新的发展背景的过程中，当规划对象具有较强的特性和需求时，可以合理转变编制主体，通过优化编制逻辑和路径来增强规划的实效性。

一、背景

2019年是中国城市地铁运营50周年。半个世纪以来，中国城市轨道交通总体运营里程从0km开始，到2020年突破9000km，累计有40个内地城市投运城轨交通线路。城市轨道交通的建设与运营，推动着我国快速城镇化进程，也缓解了人口加速向中心城市集聚的交通压力。进入21世纪，轨道交通不仅在区域层面助力都市圈、城市群建设发展，还在城市局部地区，不断与站点上盖项目进行综合开发，激发地区发展活力。

研究和实践领域对（轨道交通）站与城（周边地区）的关系认知，从初期的站疏导城、站引领城(“TOD”)，嬗变到站城融合综合开发(“TID”)。与此同时，站城融合综合开发逐渐与国计民生深层“捆绑”，成为大城市重点地区建设发展中的必选项之一。例如中国香港地区的九龙站、西九龙（高铁）站上盖综合开发项目与西九龙文化区；重庆的来福士广场与朝天门地区。因此，如何编制好地区发展规划，利用站城融合综合开发引领城市重点地区的发展，成为一个重要议题。

二、 站城融合综合开发与重点地区的发展与规划

重点地区的建设发展对城市经济发展和城乡风貌改善具有重要的推动作用。通常情况下，城市重点地区都具有政策与财政红利，但面临高效益产出、高质量发展目标与土地规模不匹配，难以配套完善的产业设施和公共服务设施，做到“五脏俱全”，职住之间不易平衡等问题。利用轨道交通线路（网络）推动区域协作，获得更多互补产业、公共服务资源的直接支持，是缓解矛盾的主要方法。

站城融合综合开发，在建设开发层面，是依托轨道交通站点上盖地块或紧密联合周边若干地块，推动一个功能完善、服务周全的“城中之城”综合项目；在地区规划层面，是同时打造一体化街区，对地区人口进行有效的“聚集”和“疏导”，促进就业岗位在空间上合理分布，紧密结合人员流动方向安排优质的公共空间、服务设施，塑造出高品质、高活力的城市空间。

同时，良好的通勤体验可增加重点地区人群的正面情绪，提高工作效率，强化创造力。如此一来，整个重点地区将可以吸引高水平人才扎堆、高价值企业进驻，从而实现更高的经济活力和地均经济产出。

站城融合的规划策略与设计方法已有广泛的探讨。在线网布局和站点选址时，须充分考虑城市功能、站点建设与周边地区有效互动，特别是站点紧邻的地块，须开展一体化设计与建设，打造功能复合的大型综合体；可以利用车辆段（停车场）空间，加盖顶板再进行综合开发。指导这种多维度复合的功能和空间的建设时，规划控制还需要输出立体图则，编写新型规划设计条件。在众多优秀案例剖析和规划设计探讨工作的基础上，研究发现，在大城市复合的轨道线网和强大的经济体量支撑下，我国站城融合综合开发带动周边地区高质量、高影响力综合发展的实例却不多，这是一个值得思考的问题。

其中，现行土地出让政策难以适配综合开发的要求，缺乏针对综合开发建设的投融资体制，社会资本的准入门槛过高，土地竖向综合利用方式和建设指标难以落地（特别是车辆段空间上盖再开发）等，都是综合开发的重要掣肘因素。

可见，站城融合综合开发引领地区发展，不仅需要建筑和规划维度上的空间融合，还需要前端管理维度的政策融合，将作为公共产品的综合交通资源，与由市场主导的开发模式深度耦合，以支撑地区高质量建设。因此，这类重点地区的发展规划需要在编制逻辑和成果方面有所调整，对可见的空间融合和不可见的政策融合需求，有更系统和更全面的响应机制，从地区发展谋划、政策引导、落实建设项目到建设实施，都能有效地引导和管控。

三、 站城融合引领地区发展需要合理的顶层设计

国民经济和社会发展规划可以发挥重要的统筹谋划作用。推进站城融合综合开发的重点地区，会涉及城市生产力调整、产业布局优化、轨道交通资金运作等内容。在我国的制度框架中，由发展改革委编制的发展规划具有较高的权威性，能协调部门、调度资源，这些规划如国民经济和社会发展计划、主体功能区规划，都是规划并制定引导性与约束性指标，以指导有关规划的编制，是相关政策制定与绩效考核的标准。当遇上需要精细化管控的项目时，这些规划就难以成为审查依据，需要“打补丁”式地优化，完善配套政策。

国土空间规划及其体系下的专项规划（交通规划、市政规划等），加上建筑和相关专业的配合，可以对整个重点地区作出详细的建设安排和管控，针对站城融合综合开发，也能做到合理、合规的权属分割，设定强制性指标、指导性建议及土地出让条件等。但这些积极作用仅限于确定项目和建设实施环节，一旦在发展谋划和政策引导环节遇到阻力，就难以施展。另外，土地利用规划虽然是所有建设发展的前提条件，但也只是保障了土地供应量。

现行以站城融合综合开发引领重点地区发展的规划和实施，就是以两大规划体系为参照，前者先独立推进，后者再以前者为依据进行细化。但是对于此类重点地区的空间融合和政策融合需求，只可满足其一，难以全方位覆盖。这是因为两大体系的组织主体、成果应用场景和效力传导方式都不大相同。转换组织主体，包容多元主体的价值诉求，搭建沟通平台，形成全流程协调机制，将会在很大程度上提升规划的可实施性和社会治理效果。针对此类重点地区的空间融合和政策融合需求，应有机融合两大规划体系，实现全方位覆盖。

为实现这个目标，由发展改革委牵头，联合自然资源部门组成责任主体，编制既带有一定的空间管控信息，又能引导各部门协调、制定配套政策的发展规划，将可以更好地适应此类重点地区的发展。规划在紧密结合地区的社会、经济、区位特征的前提下，通过全流程、全要素的顶层设计，使发展谋划、政策引导、确定项目、建设实施等环节全方位匹配。

四、 规划逻辑：以轨道交通网络推动“产业—土地—人口”闭环

站城融合背景下的重点发展地区，可利用好综合交通资源的优势，加上航空、高铁和城际铁路等对外交通枢纽的联动，更多周边区域的人将可更加快捷地到达重点地区，周边地区的产业也可得到支撑。在交通网络的支撑下，通过地区间人员流动实现职住平衡，也可适当地减少重点地区的生活空间，增加生产空间，提高土地资源的利用效率。从深层次来看，就是把重点地区的高效益产出、高质量发展目标的正外部性效应，和因土地规模与重点地区高质量发展目标不匹配的矛盾所产生的负外部性效应，通过综合交通资源联动，在更大的区域中实现扩大和消解。

有了这些前提，城市重点地区发展科技密集型、金融密集型、人才密集型、知识经济型（如数字经济）等高附加值产业，形成城市新产业、新业态、新商业模式的发展谋划则变得顺理成章。发展战略与产业定位决定了城市开发模式，土地和空间的使用方式是可预测的，而且与产业发展和生活服务相对应的土地规模确定后，地区人口特征与增长规模便有了清晰的目标。类似的推导逻辑在发达国家的区域交通规划评估过程中已有所应用，并发挥了积极作用。这样构建面向实施的“产业—土地—人口”规划逻辑闭环，推演产业发展、土地支撑、人口规模三个方面的指标，将可作为地区配置设施的重要依据。

这种有别于城乡（空间）规划传统的、以“人口规模转换土地（开发）指标”来对土地和空间建设进行管控的思路，将更有利于建设投入与城市发展阶段相匹配。城乡规划中的总图以及土地利用规划图过于“蓝图式”地陈述城市某个阶段的最终状态，甚少对如何达到这个最终状态作出统筹。在“产业—土地—人口”的规划逻辑中，地区发展战略和产业发展目标是可以有阶段性和经营过程的，由此可分解出阶段性发展目标和营收目标，制定城市重点地区阶段性的土地储备与供应规模，推演土地开发强度，测算人口承载规模，从而指导地区人口增长速度、阶段性规模。

同时，可以对地区轨道交通网络和综合交通设施建设提出阶段性目标，减少或缩短地区综合交通运力过剩或不足的周期，有效控制因短时间、大规模的轨道交通及其他综合交通设施建设投入而带来的投融资压力和地区财政压力。最终，推动城市重点地区落实国计，提升民生质量。